摘要：在《国家中长期教育改革和发展规划纲要（2010-2020年）》提出的到2012年国家财政性教育经费支出占GDP4%的大限将至之至，探讨政府间财政性教育经费收支责任安排和转移支付制度的改革，既要确保教育投入占GDP4%又要确保教育均衡发展,最终达到不断提高教育质量和最大限度促进教育公平的双重目标。
关键词：教育投入；均衡发展；教育质量；教育公平
引言
从1983年由北京大学厉以宁教授和北京师范大学王善迈教授等多位教育经济学家开始着手进行作为国家课题的“教育经费占国民生产总值合理比例研究”，到1993年颁布的《中国教育改革和发展纲要》提出我国财政性教育经费到20世纪末占GDP的比重达到4%，再到今年5月颁布的《国家中长期教育改革和发展规划纲要（2010-2020年）》提出要逐步提高国家财政性教育经费支出占国内生产总值比例,到2012年达到4%，近三十年来，中国的经济从贫穷落后的状态迅猛发展成了世界第二大经济体，然而中国的公共教育投入迟迟未能达标，远远落后于同类国家的平均水平，甚至低于低收入国家的平均水平[1]。中国教育的改革不仅未能以其“教育公平”促进年轻一代公平竞争获得向上阶层流动的机会，相反教育的不均衡甚至畸形发展在某种程度上助纣为虐加剧了贫富的差距。因此，有必要从公共教育投入制度安排的源头出发，探讨如何确保纵向上的各级公共教育投入的达标和横向上各地教育的均衡发展。
一、多渠道拓宽教育经费来源，合理调整教育税费征收安排
各级政府应严格按照《教育法》规定的“两个提高”（《中华人民共和国教育法》第七章第五十四条）和“三个增长”（《中华人民共和国教育法》第七章第五十五条）的精神，加大预算内教育经费投入，完善财政制度，杜绝挤占和挪用教育经费的现象，同时通过各种渠道拓宽财政性教育经费的来源。为实现2012年国家财政性教育经费支出占国内生产总值4%目标，中央政府近两年来出台了几条新政。第一，2010年10月18日，国务院印发的《国务院关于统一内外资企业和个人城市维护建设税和教育费附加制度的通知》决定自2010年12月1日起，对外商投资企业、外国企业及外籍个人，统一按“三税”实际缴纳税额的3%征收教育费附加。第二，2010年11月，财政部印发的《关于统一地方教育附加政策有关问题的通知》要求各地统一地方教育附加政策。第三，2011年8月2日财政部网站发布的《关于从土地出让收益中计提教育资金有关事项的通知》规定自2011年1月1日起，各地要从以招标、拍卖、挂牌或者协议方式出让国有土地使用权取得的土地出让收入中，按照扣除征地和拆迁补偿、土地开发等支出后余额10%的比例，计提教育资金。[2]
除此之外，结合我国的现实情况和其他国家的经验，还可以从下列渠道筹措教育经费：
第一，大力发展民办教育，特别是非义务教育阶段的民办教育，包括民办培训机构。民办教育不仅是教育经费的一个来源，在一定程度上减轻政府的财政压力，而且只要在制度安排上允许营利性教育机构存在，还可以按照企业方式征税。以2009年统计的数字为例，全国各级各类民办教育机构当年在校生共约4055万人（见表1），而2007年和2008年民办学校办学经费分别为809337.4万元和698479.3万元[3]，民办教育已成为我国一股不可小觑的办学力量。各级政府要明确民办教育的公益性与可营利的非矛盾性，从政策上积极扶持，从管理上科学引导，拓宽教育经营、教育融资、办学激励等方面制度创新空间[4]。
表1：2009我国各级各类民办教育机构在校生情况表
| 民办高等教育 | 民办中等教育 | 民办
普通小学 | 民办
幼儿园 | 民办
培训机构 |
民办高校 | 民办其他高等教育机构 | 高中阶段教育 | 初中阶段教育 |
在校生数（人） | 4461395 |
| 5482256 | 4339810 | 5028766 | 11341694 |
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其他学生数（人） | 193942 | 852219 | 400763 |
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| 8449263 |
注：“其他学生数”包括：自考助学班学生、预科生、进修及培训学生数。
资料来源：《中国教育年鉴2009》第4页。
第二，发行教育债券，开辟教育融资新渠道。我国居民储蓄存款余额从1978年的210.6亿元上升到2010年的303093.01亿元，存款储蓄的增长速度远远超过国民生产总值的增长速度，高储蓄低消费的现象给整个经济发展带来了隐患，在开放条件下也影响了资本市场的发展。高储蓄率的一个原因是我国金融市场尚不发达，个人投资渠道不畅，可供选择的投资工具相对有限。[5] 因此，发行教育债券能够满足居民的投资理财需求。如果居民把准备用于子女教育的储蓄拿出来，按照子女的教育安排选择购买五年期、十年期或二十年期的教育债券，既能同步推进子女的教育计划，又能得到稳健的回报。而从整个国家的层面来看，把东部居民的富余资金激活用于西部教育落后地区，而教育作为外溢性很强的公共产品，又将使西部的人口资源转化为人力资源而同时使东部受益。
第三，发行教育彩票，聚沙成塔办教育。目前，世界上有许多国家都有教育性质的彩票发行，或单列发行，或作为国家统一彩票发行，然后按比例抽取一部分专用于教育。[6] 我国发行福利彩票和体育彩票已有二十几年历史，为单列发行教育彩票积累了操作经验、奠定了舆论基础。尽管国家每年从彩票发行公益基金安排了一部分资金用于教育投入，但单列发行教育彩票能唤起全社会对教育的关心和重视，量力而为，用闲散小钱支持大教育，专款专用。同时繁荣中国彩票市场，拉动经济增长。
在多渠道拓宽教育经费来源的同时，要充分考虑收入的责任安排。由于中国的“让一部分人先富起来”和优先发展东部的战略，三十年来，特别是近二十年来，中国经济的发展形成了东西部地区之间以及城乡之间的极大不平衡，原来的财政收入安排已经不适应新的形势。在原来分税制基础上，教育财政收入要进一步加强中央集权。比如，作为发展地方性教育事业，扩大地方教育经费来源的教育附加费，应按中央与地方分税征收。中央收入部分全部用于经济落后贫困地区的教育发展。这是因为，经济发达地区的教育溢出效应比经济落后地区的教育溢出效应低。一般来说，发达地区的毕业生更多地会留在原地工作，而落后地区的学生更多地会流入发达地区。具体的同级转移支付比例可按每年初中毕业生、高中毕业生和大学毕业生在地区与地区之间的流出和流入数量计算。总之，只有加强教育财政收入的中央集权，才能集中财力办大事，统筹安排保均衡。
二、改革中央与地方政府支出格局，集财力全面推进教育科技现代化
我国中央与地方政府的教育支出的比重为6%比94%，在单一制国家中我国地方政府支出明显超重，而与联邦制国家相比较我国地方政府支出也达上限之列。（见表2）将教育的绝大部分支出安排给省和省级以下的地方政府，经济发达地区比经济落后地区可以安排的资金要多得多，这必将违背财政公平原则，[7] 阻碍区域间教育均衡发展。
表2：部分国家中央与地方政府教育支出比重（%）
单一制国家 | 中央 | 地方 | 联邦制国家 | 中央 | 地方 |
阿尔巴尼亚 | 20 | 80 | 澳大利亚 | 41 | 59 |
阿塞拜疆 | 17 | 83 | 玻利维亚 | 55 | 45 |
保加利亚 | 44 | 56 | 加拿大 | 5 | 95 |
克罗地亚 | 74 | 26 | 德国 | 4 | 96 |
捷克 | 53 | 47 | 瑞士 | 14 | 86 |
丹麦 | 48 | 52 | 美国 | 5 | 95 |
爱沙尼亚 | 37 | 67 | 西班牙 | 5 | 95 |
法国 | 72 | 28 | 印度尼西亚 | 93 | 7 |
冰岛 | 40 | 60 |
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哈萨克 | 28 | 72 |
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蒙古 | 27 | 73 |
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荷兰 | 19 | 81 |
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挪威 | 35 | 65 |
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波兰 | 52 | 48 |
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斯洛伐克 | 57 | 43 |
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英国 | 33 | 67 |
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中国 | 6 | 94 |
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资料来源：《中国财政年鉴（2008）》第405页
确定教育投入占GDP4%的战略目标，就是要让中国教育赶超国际教育先进水平，培养一代又一代能参与国际竞争的人才，保障国家经济持续稳定增长，最终实现中华民族的伟大复兴。而同样重要的是，教育投入增长的目的就是要完成提高全体公民素质的任务从而保证国家的长治久安。这就要求亟需改革中央与地方政府教育财政支出的现有格局，大幅度提高中央政府教育财政支出的比重，集中财力，综合规划，统筹安排，推进我国教育科技现代化的进程。一方面加大高等学校的科技经费投入，建设学校的科技环境，不断升级培养教学与科研人员。上一级学校科技设备升级换代后应把淘汰的设备转让给下一级学校，不得报废或挪作他用，逐步建设高级中学、初级中学乃至小学的学校科技环境，同时培养与高科技环境相适应中小学师资。另一方面，以全面推进教育信息化带动教育现代化。2010年1月，教育部印发《关于贯彻落实科学发展观进一步推进义务教育均衡发展的意见》，明确提出：“各地要把全面推进中小学教育信息化作为促进义务教育均衡发展的重要战略举措，以教育信息化带动教育现代化。进一步推进农村中小学现代远程教育，不断提高教育信息化的普及水平和应用水平。”然而，教育信息化的网络基础工程，偏远地区学校现代远程教育的课堂设备，无一不需要中央财政来做统筹安排，如果地方政府各自为政，必然会加剧地区间的马太效应。因此，从国家全局着手，全面推进教育信息化进程，逐步从高校到中小学开设一定比例的网络课程，特别是让贫困落后地区的师生共享国家甚至是国际上的教育优质资源，是我国教育走向现代化，实现教育天下大同的一次难得的历史机遇，中央教育财政的支出比重一定要提高到一个合理的水平，才能增强宏观财政调控能力，把教育国策落到实处。
三、完善中央与地方转移支付制度，推进保障质量的教育均衡发展
我国教育财政经历了从集权到分权的过程，权力下放推动了地方政府发展本地教育事业的积极性，但同时也因各地经济发展水平的差距而造成了区域间教育发展的极度不均衡。财政分权以后，出现了贫困地区地方政府承担的责任与其能力不相匹配的问题，需要上级政府以更强的财政调控能力来解决。以义务教育为例，近年来中央政府通过财政转移支付，对贫困地区的义务教育推行了一系列工程：“九五”和“十五”期间的“义教工程”；“十五”期间的“危改工程”；“十五”和“十一五”期间的“两免一补”工程等（见表3）。[8] 除此之外，2011年10月26日国务院召开会议决定启动实施农村义务教育学生营养改善计划，中央财政拨160多亿元试点，从2011年秋季学期起每生每天补助3元改善营养。
表3：近年中央与地方重大义务教育转移支付工程一览表工程计划实施年份 | 工程名称 | 总资金投入 | 资金来源 | 投入地区（人群） | 工程目标 |
1995-2000 | 国家贫困地区义务教育工程（一期） | 约100亿元 | 中央29亿元；省级及以下政府约60亿元 | 主要用于582个国家级贫困县 | 帮助这些地区实现“普九”目标 |
2001-2005 | 国家贫困地区义务教育工程（二期） | 约72.5亿元 | 中央50亿元；省级及以下政府22.5亿元 | 522个2000年尚未实现“普九”的县（市） | 帮助这些地区实现“普九”目标 |
2001年末-2003 | 全国中小学危房改造工程（一期） | 至少62亿元 | 中央30亿元；省级配套资金至少18.2亿元；其余为地市以下配套资金 | 所有22个中西部省份及新疆生产建设兵团和辽宁、山东、福建的贫困地区 | 消除这些地区的中小学D级危房 |
2003-2005 | 全国中小学危房改造工程（二期） | 约160亿元 | 中央60亿元；地方资金估计为100亿元 | 同上 | 同上 |
自2004年起 | “两免一补”工程 | 无精确估计 | 2003至2004学年度中央投入专项17.4亿 | 中西部22个省的农村地区及新疆生产建设兵团 | 为贫困学生提供“两免一补” |
2004-2007 | 贫困地区农村寄宿学校建设工程 | 100亿元 | 中央100亿 | 372个2003年仍未“普九”的县和中部的一些少数民族地区 | 在地理条件差的地区建设寄宿学校 |
2006-2010 | 农村义务教育经费保障机制 | 约2180亿元 | 主要求由中央政府提供（特别在西部地区） | 农村 | 保障公用经费、免杂费和提供“两免一补”等 |
总结中央财政这一系列的转移支付工程，可以发现，“义教工程”的主要目的是帮助贫困地区实施九年义务教育，并非解决整个系统的财政不均衡或不公平 问题；“危改工程”面向的是危房比较集中的农村和最贫困地区，无疑将改善横向公平和纵向公平状况；“两免一补”的资金直接投向弱势地区和人群，促进了教育公平；[9]“营养改善计划”则从促进生存公平进而促进教育公平。中央财政以其集权的优势不断推进教育公平和均衡发展，取得了一定的成效。但是，中央政府提供的教育经费主要是从改善各种办学投入条件出发的，而没有对教育产出给予足够的关注，对于新增加的农村义务教育经费是否能够保证取得必要的教育效果仍然不明确，没有开始着手解决义务教育质量及其经费投入方面业已存在的显著差距。[10] 这就要求中央政府新制订的义务教育经费保障项目一定要把推进保障教育质量的均衡发展作为主要目标。
从解决教育基础设施，到解决学生的书杂费，补助生活费，再到改善学生的营养，中央对贫困地区义务教育的转移支付的下一个大工程应该是帮助这些地区实施教育信息化工程，作为教育部提出的从2001年开始计划用5-10年时间，在中小普及信息技术教育，全面实施“校校通”工程和2003年国务院批准的实施面向我国中西部地区的“农村中小学现代化远程教育工程”的具体的资金支持。 紧接着是“农村中小学文化艺术进校园工程”，包括室内体育馆和音乐室的建设和师资力量的配套；“农村中小学科技进校园工程”，包括化学实验室、物理实验室、生物实验室、航天科技实验室、军事科技实验室、中等职业技术教育学校各专业实验室和车间的建设和相应师资的培养。
这些工程能否圆满完成，关系到能否实现教育部《关于贯彻落实科学发展观进一步推进义务教育均衡发展的意见》提出的“着力提高质量，促进内涵发展”的目标。因此，务必完善中央与地方转移支付制度：严格按照专项补助和配套补助进行转移支付，强化各级政府问责制以确保资金落实到位，引入第三方评价机构评价教育投入效果，实施与转移支付配套的对口工程，如：东部省对中西部省，发达地区对贫困地区，城市学校对农村学校的资金支持、换代教学设备转赠、师资互换、学生交流等计划，逐步推行从区域内到区域间的均衡发展。
结语
2009年，全国教育经费为16502.71亿元，比上一年的14500.74亿元增长13.81%。其中，国家财政性教育经费为12231.09亿元，比上年的10449.63亿元增长17.05%。国家财政性教育经费占国内生产总值的比例为3.59%，比上一年增加0.11个百分点，增长的趋势非常明显。[11] 如能强化各级政府问责制，坚持增加政府财政收入，提高政府教育支出占财政支出的比例，同时转变政府职能，减少政府不必要的开支，我国教育投入占GDP4%的目标可期。如能进一步解放思想，多渠道拓宽教育经费来源，中国教育将出现“不差钱”的局面。
1994年的分税制改革重新界定了中央和地方政府的税基，提高了中央政府在政府财政收入中的份额，使中央财政具备了大财政办大事的能力，包括办大教育的能力。20世纪80年代的教育财政分权充分调动了地方办学的积极性和公民的参与度，但同时也造成了区域间教育发展的非均衡性，相对集权的教育财政成为了现实的要求。只有相对集权的教育财政，把中央与省级政府，省与地方政府的转移支付制度系统化、常态化、效率化，就能加大高等教育的科技投入和推进义务教育的均衡发展。
参考文献：
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[2]. 我国在增加教育投入同时拓宽财政性教育经费来源
[EB/OL]. http://www.ccgp.gov.cn/gysh/qtlb/jysb/201108/t20110812_1735041.shtml
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[6]. 李明. 教育投资的新途径:教育彩票. []]市场研究，2011.06
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